Формирование перечня муниципальных услуг (работ)

3132
Формирование перечня муниципальных услуг (работ)

С момента вступления Закона № 83-ФЗ в силу прошло больше трех лет, однако сложившаяся практика формирования перечня муниципальных услуг (работ) до сих пор вызывает много вопросов.

Формирование перечня муниципальных услуг (работ) является базовым условием реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ). С момента вступления данного закон в силу прошло больше трех лет, однако сложившаяся практика формирования перечня муниципальных услуг (работ) до сих пор вызывает много вопросов.

До лета 2013 г. отраслевые министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, могли осуществлять формирование перечней муниципальных услуг (работ) только по подведомственным учреждениям.

Полномочий по формированию базовых (отраслевых) перечней услуг (работ) у них не было. В частности, Минобрнауки России ежегодно утверждало базовый (отраслевой) перечень услуг, оказываемых государственными учреждениями, но делало это чисто формально, поскольку его разработкой никто не занимался: в базовый (отраслевой) перечень услуг переносились данные из ведомственного перечня. При этом значительная часть услуг в сфере образования (дошкольного, основного общего, дополнительного и др.) выпадала из правового поля, т. к. учреждения, которые их оказывали (выполняли), не относились по ведомственной подчиненности к федеральному уровню.

В июле 2013 г. это упущение было устранено. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ" (далее – БК РФ). Согласно новой редакции п. 3 данной статьи ведомственный перечень услуг является основой формирования задания муниципальных учреждений: "Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов дея тельности <…>". При этом в силу п. 3.1, введенного в ст. 69.2 БК РФ Законом № 252-ФЗ, ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

В то же время даже на федеральном уровне сегодня существуют серьезные проблемы с определением государственных услуг, оказываемых учреждениями федеральной собственности.

В марте 2013 г. межведомственной рабочей группой при Минфине России в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 05.03.2010 № 296-р <Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений> был подготовлен доклад Правительству РФ о ходе реализации Закона № 83-ФЗ учреждениями, находящимися в федеральной собственности.

В докладе отмечено в качестве одной из основных проблем отсутствие единого подхода к определению аналогичных государственных услуг, что препятствует четкому формулированию государственных заданий на основе сопоставимых критериев. Анализ региональной практики реализации Закона № 83-ФЗ в части перечней услуг на федеральном уровне не проводился.

Ввиду важности данного вопроса для сферы образования специалисты нашего центра проанализировали услуги (В рамках проекта анализировались только услуги) муниципальных общеобразовательных учреждений, зарегистрированных на официальном сайте РФ для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (далее – Сайт для размещения информации об учреждениях). Проект затронул 23 тыс. учреждений в 27 субъектах РФ разных федеральных округов. Это чуть больше половины всех общеобразовательных учреждений РФ.

В целом анализ показал, что в регионах сложилась достаточно пестрая практика формирования перечня  муниципальных услуг для государственных общеобразовательных учреждений. Как правило, законодательно закрепленный перечень услуг на региональном или муниципальном уровне отсутствует. Приведем некоторые данные. На проанализированные 23 тыс. общеобразовательных учреждений зарегистрировано 37 866 услуг, из них 84,64% – бесплатные, 3,87% – платные, у 11,49% услуг стоимость не указана. В большинстве регионов количество оказываемых услуг превышает количество учреждений. В то же время в некоторых регионах зарегистрированных учреждений больше, чем оказываемых ими услуг.

Наименование услуг при формировании перечня муниципальных услуг

Наименования услуг значительно отличаются по регионам. Так, в отношении услуги общего образования формулировка «предоставление» встречается 17 879 раз, «организация» – 6381 раз, «реализация» – 5793 раза, «обеспечение» – 1002 раза.

Как правило, в пределах одного муниципалитета используется единый подход к наименованию услуг, что вполне объяснимо, поскольку заказчик (учредитель) у учреждений один. Однако в разных муниципалитетах одного и того же субъекта наименования услуг могут отличаться, что говорит об отсутствии общего по субъекту подхода к формированию перечня  муниципальных услуг.

 Наиболее часто в перечень входит четыре услуги:

1. «Предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования».

2. «Предоставление и обеспечение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования».

3. «Предоставление дополнительного образования детей».

4. «Отдых и оздоровление детей в каникулярное время».

Нередко учреждения оказывают вообще только одну услугу: «Предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам» или «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования, основного общего образования, среднего (полного) общего образования».

В некоторых регионах, вместо того чтобы включать в перечень несколько услуг, используют объемную формулировку – например: «Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по общеобразовательным программам со следующим содержанием услуг:

1) осуществление образовательной деятельности по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

2) содержание, воспитание и социальная адаптация обучающихся (в интернате);

3) реализация программ дошкольного образования, реализация программ дополнительного образования;

4) проведение внеклассной и внешкольной воспитательной работы;

5) предоставление сопутствующих услуг:

  • питание, организация работы медицинского кабинета, услуги группы продленного дня, доступ к информационным образовательным ресурсам;
  • психолого-педагогическое и социальное сопровождение обучающихся».

В одном из субъектов оказывается услуга по предоставлению информации о:

  • порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) программы;
  • реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ;
  • результатах сданных экзаменов, тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение и др.

Некоторые общеобразовательные учреждения предпочитают указывать в задании большое количество услуг – до 13, включая в перечень такие из них, как «Реализация программ повышения правовой и педагогической культуры родителей», «Обеспечение сохранения и укрепления здоровья обучающихся», «Подвоз обучающихся», «Предоставление специальных условий обучения (воспитания) по индивидуальным программам детям с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам (в том числе на дому)» и т. д.

К специфическим бесплатным услугам, которые общеобразовательные учреждения фиксируют в перечне, относятся: «Организация содержания имущества», «Организация предоставления бесплатного горячего питания детей малообеспеченных семей в общеобразовательных учреждениях» и «Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках».

Определение показателей качества при формировании перечня муниципальных услуг

Наиболее острой проблемой при формировании перечня муниципальных услуг является определение показателей, характеризующих качество их оказания. И дело даже не в том, что они отличаются от региона к региону, а в том, что некоторые из них вообще не могут считаться показателями качества, поскольку это требование законодательства. К ним, в частности, относятся следующие показатели: «Наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности», «Наличие свидетельства об аккредитации», «Наличие учредительных документов», «Соответствие условий образовательного процесса требованиям Госпожтехнадзора».

Как правило, в задание включаются от 1 до 24 показателей качества. Основными из них являются:

  • доля (в %) положительных результатов итоговой аттестации выпускников соответствующих ступеней в течение трех лет, предшествующих государственной аккредитации;
  • доля (в %) учеников, обучающихся на «4» и «5» по итогам освоения общеобразовательных программ соответствующей ступени в течение трех лет, предшествующих государственной аккредитации;
  • сохранение контингента обучающихся;
  • обеспеченность кадрами.

Встречаются и специфические показатели – например, «Бесперебойная работа всех систем учреждения в соответствии с государственными санитарно-эпидемиологическими правилами, нормативами и требованиями от надзорных органов (измеряется в количестве аварий)».

В целом анализ показал, что в настоящее время при создании развернутых отраслевых (базовых) перечней на уровне отраслевых министерств остро стоят проблемы унификации услуг и выработки по каждой из них «модельных» показателей качества.

Новое в законодательстве по формированию перечня муниципальных услуг

В марте 2014 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 26.02.2014 № 151, которым были утверждены Правила формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ (далее – Правила формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней) и Правила формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями. Этим же документом федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, предписано утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ.

В настоящее время Минобрнауки России в соответствии с поручением Правительства РФ готовит перечень услуг (работ) для включения его в единый реестр услуг (работ).

В проекте перечня в отношении образовательных программ дошкольного, общего (начального, основного и среднего общего) образования предусмотрены пять услуг:

1. «Реализация образовательных программ дошкольного образования».

2. «Реализация образовательных программ начального общего образования».

3. «Реализация образовательных программ среднего общего образования».

 4. «Реализация образовательных программ основного общего и среднего общего образования интегрированных с дополнительными общеразвивающими программами, имеющими целью подготовку несовершеннолетних обучающихся к военной или иной государственной службе, в том числе к государственной службе российского казачества».

5. «Реализация образовательных программ основного общего и среднего общего образования, интегрированных с дополнительными предпрофессиональными образовательными программами в области физической культуры и спорта».

Для программы дошкольного образования есть уточнения: дети от 2 мес. до 1,5 лет; дети от 1,5 лет до 3 лет; дети от 3 лет до 7 лет. Для программ общего образования никакой детализации нет. В то же время для программ среднего и высшего профессионального образования предполагается детализация как по отдельным специальностям, так и по группам специальностей. Во всех случаях дается отсылка к федеральному государственному образовательному стандарту соответствующего уровня образования.

Таким образом, на наш взгляд, в формировании перечня муниципальных услуг нарушен принцип равного подхода к разным уровням образования. Кроме того, в стандартах отсутствуют специальности, поэтому такую детализацию можно считать необоснованной. Программы различаются по числу часов учебных планов (академические часы и часы практических занятий), а предметная область, по которой ведутся занятия, не имеет отношения к перечню.

Проведенный анализ услуг по общеобразовательным организациям показал, что указанных в проекте перечня услуг скорее всего будет недостаточно, т. е. перечень необходимо будет расширять. В противном случае за рамками останется добрая половина уставной деятельности образовательных организаций.

Федеральные органы исполнительной власти в течение пяти рабочих дней со дня поступления предложений о внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни рассматривают их и вносят соответствующие изменения в базовые (отраслевые) перечни либо принимают решение об отказе во внесении таких изменений. В случае принятия решения об отказе во внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни соответствующие федеральные органы исполнительной власти в указанный срок уведомляют о своем решении органы, осуществляющие полномочия учредителя, с указанием причин отклонения предложения об изменении базовых (отраслевых) перечней.

П. 12 Правил формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней

Правилами формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней предусмотрена возможность внесения изменений в базовые (отраслевые) перечни услуг. Согласно п. 11 данного документа федеральные органы государственной власти (государственные органы), органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, а также главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, вправе направить соответствующим федеральным органам исполнительной власти предложения о внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни с приложением копий документов, являющихся основанием для внесения таких изменений, путем размещения в информационной системе, доступ к которой осуществляется через Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, заявки в порядке, установленном Минфином России.

При этом органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления могут направить предложения о внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни только после согласования соответственно с финансовым органом субъекта РФ или финансовым органом муниципального образования.

Предлагаемый порядок внесения изменений в реестр услуг федеральным органом фактически ограничивает права учредителей (регионы и муниципалитеты) по финансовому обеспечению услуг, хотя по закону это их полномочие и их финансовая ответственность. Такая установка делает перечень практически закрытым.

Напомним, что на услуги (работы), которые не попадут в перечень, не могут быть сформированы задания и соответственно выделены субсидии. Даже если в уставе такая услуга (работа) будет указана, профинансирована она все равно не будет.

Еще один спорный момент касается определения стоимости услуг (работ). Подавляющее большинство регионов уже привыкло определять нормативную стоимость программ общего образования по ступеням (например, выделять более дорогие программы углубленного обучения). Такая детализация в перечне не предусмотрена.

Вслед за единым перечнем услуг (работ) будут определены единые требования по определению нормативных затрат. Эта обязанность возложена на федеральный уровень.

Согласно п. 4 ст. 69.2 БК РФ в редакции Закона № 252-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Очевидно, что сложившееся разнообразие подходов к формированию перечня государственных (муниципальных) услуг, определению показателей качества их оказания и расчету их стоимости, не вполне оправданное и обоснованное, должно быть устранено. Однако есть серьезные опасения, что разнообразие может смениться однообразием, при котором как в перечне, так и в задании не будут учитываться «индивидуальные» особенности услуг (работ) и интересы потребителей (т. е. обучающихся).

То, что внедрялось в практику финансирования школ и детских садов раньше (например, подушевые нормативы), что стало практикой работы регионов, будет заменено упрощенной схемой, при которой у директоров и заведующих не останется другой возможности, как работать в идеологии «одно учреждение – одна услуга».

Выход видится в том, чтобы сделать федеральный базовый перечень услуг открытым – у субъектов РФ должно быть право на внесение в него дополнений. У учредителей, в свою очередь, должна оставаться возможность вносить в перечень дополнения в соответствии с особенностями реализуемых подведомственными учреждениями образовательных программ и требованиями государственных образовательных стандартов.

Нормативные документы

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»

Постановление Правительства РФ от 26.02.2014 № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)»

Распоряжение Правительства РФ от 05.03.2010 № 296-р



Подписка на статьи

Не пропустите ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь бесплатно на рассылку.

Мероприятия


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение на подписку

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Школа Менеджера образования



© МЦФЭР, 2017. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-37745 от 12 октября 2009 года
Menobr.ru: сайт для специалистов и управленцев сферы общего образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Сайт предназначен для работников сферы образования

Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

  • доступ к 10 000+ профессиональных материалов;
  • 5 000 готовых рекомендаций педагогов-новаторов;
  • более 200 сценариев открытых уроков;
  • 2 000 комментариев экспертов к нормативным документам.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Материал только для зарегистрированных пользователей

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль