Формульное финансирование как ключевой фактор обеспечения качества образования

121

В 2011 г. московские школы перешли на финансирование, ориентированное на количество учеников. Не все верили в успех этого проекта. Однако специалисты не сомневаются: это – гарантия обеспечения качества образования.  

В последние годы идет активный поиск ресурсов для модернизации и развития системы образования, обеспечения качества образования. К таким ресурсам относятся в том числе и финансово-экономические механизмы, обеспечивающие ее функционирование.

Новая модель финансового обеспечения деятельности образовательных организаций предполагает установление прямой связи между расходами и образовательными результатами. Для школы такие результаты определяются прежде всего успешностью учеников: в освоении программ, сдаче экзаменов, участии в конкурсах и олимпиадах. Важно также, насколько успешен будет каждый из учеников в будущем — в обучении, профессии, семье.

Изучая источниковую базу, представленную в сети Интернет, а также экономическую и педагогическую литературу за последние годы, можно увидеть различное отношение к введению нормативно-подушевого финансирования в сфере образования для обеспечения деятельности образовательных организаций.

Кто-то считает данный подход для обеспечения качества образования малоэффективным. Причина — нормативно-подушевое финансирование может стать реальным рычагом к получению новых образовательных результатов только в случае, если будут реализованы такие принципы, как прозрачность планирования расходов на финансирование образовательных организаций и справедливость распределения средств, а это почти недостижимо.

Другие полагают, что именно нормативно-подушевое финансирование позволяет эффективно управлять образовательными организациями и является ключевым фактором обеспечения качества образования.

Рассмотрим, как введение нормативно-подушевого финансирования сказалось на работе образовательных организаций г. Москвы.

Недостатки «статусного» финансирования в обеспечении деятельности образовательных организаций

Долгое время финансирование столичных общеобразовательных организаций осуществлялось в зависимости от их статуса. Иными словами, организации, имевшие статус «лицей», «гимназия», «центр образования», «школа здоровья» и т. д., получали денег гораздо больше, чем обычные общеобразовательные школы. Такой подход означал полный отрыв выделяемых государством средств от их главных получателей — учащихся.

Допустим, одна из школ г. Москвы приобрела статус «школа здоровья» и право на дополнительное финансирование для обеспечения деятельности образовательной организации. Можно ли сказать, что только учащимся этой школы необходимы особые условия для сохранения и укрепления здоровья? Неужели учащиеся соседних школ все поголовно здоровы? Принимая во внимание результаты ежегодных медицинских осмотров, в это верится с трудом. Или их здоровьем государство в лице региональной власти не озабочено? Поскольку подобных вопросов становилось все больше, московские власти пришли к выводу, что подход к финансированию образовательных организаций необходимо менять для обеспечения качества образования.

В результате в 2011 г. был осуществлен переход к финансированию, ориентированному на конкретного ученика. Его часто называют нормативно-подушевым или личностно-ориентированным, но более точным определением в данном случае является «формульное», поскольку в основе такого финансирования заложены нормативы и простые формулы расчета, о которых речь пойдет дальше.

Специфика формульного финансирования в деятельности образовательных организаций

В настоящее время финансирование образовательных организаций г. Москвы осуществляется по формулам. Приведем несколько примеров.

  1. Расчет субсидии на реализацию дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования: Субсидия = Численность обучающихся x Норматив затрат.
  2. Расчет субсидии на реализацию дополнительного образования детей: Субсидия = (Численность обучающихся x 75% x Расчетная сумма финансирования) / 2.
  3. Расчет субсидии на содержание имущества: Субсидия = Численность обучающихся x Норматив на содержание имущества.
  4. Расчет целевых субсидий (повышение квалификации, текущий ремонт): Субсидия = Численность обучающихся x Расчетная сумма финансирования.

Из приведенных формул видно, что ключевым параметром, в соответствии с которым происходит расчет субсидии, является численность обучающихся. Иными словами, деньги следуют за учеником.

Необходимо отметить, что формульное финансирование касается не только образовательного процесса. Оно относится и к коммунальным платежам, и к текущему ремонту, и к другим направлениям деятельности образовательных организаций.

Преимущества формульного финансирования в деятельности образовательных организаций

С введением формульного финансирования ситуация в системе московского обеспечения деятельности образовательных организаций кардинально изменилась. Назовем основные моменты.

Увеличение объема финансов, выделяемых на одного ученика в деятельности образовательных организаций

Прежде всего объектом финансирования на всех уровнях образования стал обучающийся, а не статус образовательной организации. В результате увеличился объем финансов, выделяемых на одного ученика. Так, если в 2010 г. финансирование подавляющего большинства московских школ, не обладающих статусом «лицей», «гимназия», «центр образования» или «школа здоровья», составляло 63,1 тыс. руб. на одного ученика в год, то сегодня — от 85 до 123 тыс. руб.

Подчеркнем, что расходы в расчете на одного обучающегося не могут (и не должны) отличаться в зависимости от особенностей функционирования организации. Они могут быть другими только в том случае, когда финансируется ребенок с особыми образовательными потребностями, для обучения и развития которого необходимо создание дополнительных условий.

Следствием данной ситуации стало повышение заинтересованности школ в работе с каждым ребенком, в сохранении и приумножении ученического контингента.

Рост заработной платы учителей и обеспечение качества образования

Одновременно с введением формульного финансирования произошел переход работников образовательных организаций на новую систему оплату труда (НСОТ). Результат — средняя зарплата учителей в Москве повысилась с 39,2 тыс. руб. в 2010 г. до 71,9 тыс. руб. в 2015 г.

Рост заработной платы в сфере общего образования привел к повышению престижа учительской профессии в столичном регионе и отсутствию педагогических вакансий в образовательных организациях.

Сегодня число учителей, желающих обрести работу в московских школах, намного превышает число вакантных рабочих мест. По этой причине Департамент образования города Москвы принял решение о создании портала педагогических кадров «Банк резюме». На портале учителя могут размещать информацию о себе и своих педагогических достижениях, указывать желаемую должность и место работы. Директора школ, в свою очередь, могут отбирать кандидатов и приглашать их на собеседование.

Ситуация, когда школа нужна учителю, — еще один значимый результат обеспечения деятельности образовательной организации, который стал возможен благодаря новым финансово-экономическим механизмам.

Существует мнение, что введение нормативно-подушевого финансирования может привести к тому, что в погоне за высокой заработной платой школы будут набирать классы по 30 и более человек. Напомним, что согласно п. 10.1 СанПиН 2.4.2.2821–103 наполняемость классов в общеобразовательных организациях, за исключением классов компенсирующего обучения, не должна превышать 25 человек. Директор школы должен следить за тем, чтобы эта норма соблюдалась.

Открытость и прозрачность деятельности школ, обеспечение качества образования

Ключевой принцип функционирования современной системы московского образования — открытость и прозрачность, а также обеспечение качества образования. Его реализация стала возможна благодаря выравниванию финансирования и предъявлению равных требований к результатам деятельности всех образовательных организаций.

Ежегодный независимый рейтинг московских школ — не только инструмент открытой, демократической оценки их деятельности, но и средство стимулирования их развития.

С 2011 г. в Москве формируется ежегодный независимый рейтинг школ. Делает это Центр педагогического мастерства в соответствии с утвержденными критериями на основе учебных результатов учащихся и воспитанников.

Все критерии рейтинга входят в семь блоков:

  1. Показатели эффективности работы школы по обеспечению качественного массового среднего образования.
  2. Показатели эффективности работы школы по созданию условий по развитию талантов максимального количества учащихся.
  3. Показатели эффективности работы школы по обеспечению качества знаний, подтверждаемого внешней оценкой.
  4. Показатели результативности работы дошкольных отделений.
  5. Показатели эффективности работы школы по профилактике правонарушений.
  6. Показатели эффективности работы школы по работе с обучающимися, имеющими особые образовательные потребности.
  7. Показатели результативности работы школы по использованию социокультурных ресурсов города в обучении.

При составлении критериев (а они из года в год совершенствуются) учитываются не только различные направления деятельности школ, но и региональная специфика обеспечения деятельности образовательной организации. Так, например, при подсчете баллов по седьмому блоку в зачет идут результаты участия учащихся в городских олимпиадах «Музеи. Парки. Усадьбы» и «Не прервется связь поколений».

Процедура подсчета баллов имеет формульную основу. Рассмотрим для примера шестой блок «Показатели эффективности работы школы по работе с обучающимися, имеющими особые образовательные потребности».

В данном случае баллы, начисленные за детей-инвалидов (по показателям ЕГЭ, сдаче экзаменов ОГЭ, олимпиадам, диагностикам, дошкольникам) умножаются на коэффициент финансирования ученика (2,0 или 3,0).

С учетом того, что при поступлении инвалиду необходимо предъявлять один ЕГЭ, для указанной категории учащихся:

  • вместо 1 балла за набор 220 баллов в сумме по трем ЕГЭ (как для учащихся без инвалидности) применяется 1 балл за набор 73 баллов по одному из ЕГЭ;
  • вместо 0,5 балла за набор 190–219 баллов в сумме по трем ЕГЭ (как для учащихся без инвалидности) применяется 0,5 балла за набор от 63 до 72 баллов по одному из ЕГЭ;
  • вместо 0,25 балла за набор 12 баллов в сумме по трем предметам ОГЭ (как для учащихся без инвалидности) применяется 4 балла по одному из предметов ОГЭ.

Суммарный рейтинговый балл школы умножается на коэффициент в зависимости от количества детей-инвалидов:

К = 1 + 0,001 x Коэффициент финансирования ученика-инвалида.

Допустим, в школе 10 детей-инвалидов с коэффициентом финансирования 2,0, один из них стал победителем регионального этапа Всероссийской олимпиады. В результате школа получит за него не 3 балла, а 6 баллов, и ее суммарный балл умножится на 1,02.

Таким образом, ежегодный независимый рейтинг московских школ составляется на основе формул. Назовем их формулами оценки вклада каждой школы в решение важнейшей педагогической и социально-экономической задачи — обеспечение качества образования как можно большего количества (а в идеале каждого) ученика.

Планирование расходов на финансирование московских образовательных организаций также характеризуется открытостью и прозрачностью. Любой родитель, представитель общественности может на основании данных, размещенных в открытом доступе на сайтах организаций, и нормативных актов, опубликованных на сайтах Правительства Москвы и Департамента образования города Москвы, узнать объем финансирования конкретной организации.

Реализации принципа открытости и прозрачности способствуют городские информационные системы, которые московские школы ежедневно используют в своей работе.

Руководители образовательных организаций несут ответственность за представленную в городских информационных системах информацию. Пример: занесенная в автоматизированную систему учета контингента учащихся информация о численности детей используется при расчете финансирования; ее вольное или невольное искажение приведет к нецелевому и незаконному использованию финансовых средств.

Среди них — автоматизированная система учета контингента учащихся (с ее помощью осуществляется зачисление, перевод и учет детей), информационно-аналитическая система мониторинга комплексного развития города Москвы (в ней ежеквартально обновляется информация о выполнении «майских» указов Президента РФ по заработной плате) и единая комплексная информационная система, с помощью которой заполняются различные отчеты, в т. ч. паспорта готовности к учебному году.

Необходимыми управленческими инструментами для руководителей столичных образовательных организаций являются также автоматизированная система сводной отчетности, через которую они ежемесячно и ежеквартально представляют бухгалтерскую отчетность, и универсальная автоматизированная система «Бюджетный учет», в которой они осуществляют бухгалтерский, кадровый учет, начисление заработной платы и т. д.

Таким образом, московские школы предоставляют информацию о своей деятельности в электронном виде без бумажных документов. Эта информация не может быть исправлена Департаментом образования города Москвы или кем-то еще и становится абсолютно прозрачной и открытой для всего города. Более того, она является официальной, а в случае подписания ее электронной подписью еще и юридически значимой.

Справедливое распределение средств внутри школы для обеспечения качества образования

Принцип открытости и прозрачности, реализуемый для обеспечения деятельности образовательных организаций в Москве, повлек за собой реализацию другого, не менее важного, принципа — справедливости распределения финансовых средств внутри организации.

Последние пять лет российские детские сады и школы свободны в ведении финансово-хозяйственной деятельности. И, конечно, эта свобода давалась им не для того, чтобы руководители могли назначать высокие заработные платы себе и членам администрации, а для того, чтобы организовать работу, ориентированную на повышение качества образования.

С целью реализации принципа справедливости в распределении финансовых средств внутри образовательных организаций в Москве также используются формулы. Например, размер должностного оклада директора школы рассчитывается по следующей формуле: Должностной оклад = Средняя заработная плата педагогических работников x Коэффициент кратности.

Таким образом, заработная плата руководителя привязана к заработной плате педагогических работников. Чем выше заработная плата педагогических работников, тем солиднее заработная плата руководителя. Более того, при аттестации руководителей образовательных организаций г. Москвы аттестационной комиссией учитывается децильный коэффициент, т. е.коэффициент дифференциации доходов, препятствующий высокой разнице заработных плат в одном школьном коллективе.

Данный подход позволяет осуществлять реальные инвестиции в качество образования, а не просто бездумно тратить средства, которые город передает школе. Можно надеяться на то, что, распределяя финансовые средства внутри организации, директор в первую очередь подумает о своих подчиненных.

Результат — в 2011 г. фонд оплаты труда руководителей и заместителей руководителей образовательных организаций г. Москвы мог составлять не более 15,1% от фонда оплаты труда педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс. В 2015 г. доля фонда оплаты труда административно-управленческого персонала московских образовательных организаций снизилась до 6,3%.

В прошлом году приказом Правительства Москвы, Департамента образования города Москвы от 12.02.2015 № 40 были утверждены Рекомендации по разработке системы оплаты труда работников государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего, среднего общего образования, подведомственных Департаменту образования города Москвы (далее — Рекомендации).

Согласно п. 5.3 Рекомендаций должностной оклад руководителя образовательной организации устанавливается Департаментом образования города Москвы в прямой кратной зависимости от средней заработной платы основного персонала образовательной организации. Данный показатель включается в трудовой договор (дополнительное соглашение) с руководителем образовательной организации.

Изменение системы управления школой для обеспечения качества образования

Известно правило: полноценное нормативно-подушевое финансирование возможно только тогда, когда средства на обеспечение деятельности образовательной организации поступают непосредственно на счета образовательных организаций и распределяются их руководителями по конкретным направлениям расходов.

Сегодня в столичном департаменте образования отсутствует финансовое управление. В условиях формульного финансирования в этом нет необходимости. Ныне действующее управление экономического анализа фактически занимается изучением экономики образовательных организаций с целью повышения эффективности и результативности их деятельности. Денежные средства не централизуются на уровне департамента, а доходят в полном объеме до образовательных организаций по тем формулам расчета, о которых мы говорили выше.

Следует отметить тот факт, что в связи с переходом на формульное финансирование быстро пошел процесс передачи образовательными организациями непрофильных функций на аутсорсинг (медицинское обслуживание, организация питания, уборка и др.).

Еще недавно образовательные организации, можно сказать, вели натуральное хозяйство, сейчас же они становятся не только производителем образовательных услуг, но и, что не менее важно, — требовательным и грамотным получателем «хозяйственных» услуг.

Изменились и принципы управления образовательной организацией. Раньше, когда финансировалось штатное расписание, руководителю было выгодно держать раздутый административно-управленческий аппарат: чем больше у директора заместителей, тем больше денежных средств. Сегодня ситуация другая: можно иметь большой штат заместителей, но их деятельность будет финансироваться из тех средств, которые принесут школе в рамках формульного финансирования ученики. Поэтому сегодня стало выгоднее иметь больше учеников, нежели заместителей директорапо разным, порой дублирующим друг друга направлениям работы.

В заключение следует сказать, что новые финансово-экономические механизмы, меняя характер отношений в системе образования, делают школу свободной от чиновников, ставят в центр всех отношений, в т. ч. и финансово-экономических, ученика. Благодаря их введению появляются ресурсы на развитие материально-технической базы, совершенствование методического обеспечения и психолого-педагогического сопровождения образовательного процесса, повышение квалификации работников, внедрение инновационных педагогических технологий. Школа получила возможность самостоятельно распределять бюджетное финансирование на те нужды, которые реально ей необходимы для реализации образовательного процесса и, самое главное, — для достижения высоких образовательных результатов.



Подписка на статьи

Не пропустите ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь бесплатно на рассылку.

Мероприятия


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение на подписку

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Вебинары

Школа Менеджера образования

Рассылка




© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-37745 от 12 октября 2009 года
Menobr.ru: сайт для специалистов и управленцев сферы общего образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Материал только для зарегистрированных пользователей

Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

  • доступ к профессиональным материалам и полезным сервисам;
  • статьи и готовые рекомендации по главным вопросам управления образованием;
  • шпаргалки для безошибочной работы;
  • вебинары и презентации от лучших экспертов.

А еще в подарок за регистрацию Вы получите видеолекцию «Методические и организационные аспекты введения ФГОС обучающихся с ОВЗ».

Лектор: Фальковская Л. П., начальник отдела образования детей с проблемами развития и социализации.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Материал только для зарегистрированных пользователей

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль