Государственно-общественное управление и публичная отчетность образовательных учреждений

21535
  • Федеральная нормативная база создания управляющих советов
  • Публичная отчетность и информационная открытость ОУ
  • Порядок создания и юридическое оформление управляющего совета
  • Локальные нормативные акты
  • Функции и полномочия управляющего совета

Принцип "государственно-общественного" характера управления образованием, заявленный в российском законодательстве и директивных документах руководителей государства, предполагает обязательное участие в управлении образовательными учреж­дениями (далее – ОУ) общественности. На практике "государственная составляющая" управления ОУ надежно обеспечена нормативно-правовыми актами, которые предусматривают особый порядок назначения руководителя ОУ вышестоящими органами управления, механизмы государственного контроля и т. п.

Руководитель в силу своего правового положения должен быть проводником государственной политики, он является своего рода "агентом" государства в учреждении. Однако при этом нередко задают вопрос из области теории права: "Почему руководителя муниципального образовательного учреждения следует рассматривать как представителя государства в этом учреждении? Он же не является государственным служащим, назначает его муниципальный орган управления образованием, который также не является государственным органом". Дело в том, что муниципальные образования – это не суверенные части государства, все свои полномочия они получают от государственных властей – Российской Федерации или субъекта РФ.

Муниципальные органы выступают своего рода посредником между государством и населением, проживающим на территории муниципалитета, пользуются для решения вопросов полномочиями, полученными от государства, но не от народа. В этом смысле муниципальные органы управления, а также назначаемые и подконтрольные им руководители муниципальных ОУ представляют собой "государственную составляющую" в государственно-общественном управлении. Сложнее дело обстоит с обеспечением "общественной составляющей" в управлении ОУ, поскольку при этом многое зависит от активности, организованности и информированности заинтересованных граждан – представителей общественности.

Создание институтов государственно-общественного управления образованием, обеспечение информационной открытости образовательной организации – одна из главных тенденций развития российского образования. В разделе 2.6 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденной Правительством РФ 29 декабря 2001 г., предлагалось обеспечить:

– повышение роли в образовательной политике всех участников образовательного процесса (обучающихся, педагогов, родителей, а также представителей гражданского сообщества);

– открытость образования, расширение участия общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании.

Реализация этих целей должна быть обеспечена действенными механизмами общественного участия в развитии образования. Комплексные проекты модернизации образования (КПМО) в рамках Национального проекта "Образование" также предусматривали в качестве одного из разделов принятие регионами-участниками конкретных обязательств по развитию "общественной составляющей" в управлении образованием.

Необходимость участия представителей общественности в управлении ОУ обусловлена возрастающими требованиями к качеству образовательных услуг. При этом закрытость системы образования от внешнего влияния, неспособность адекватно реагировать на общественные потребности приводит к ее стагнации, низкой экономической и управленческой эффективности деятельности. Традиционно существующие в ОУ органы общественного самоуправления (попечительские советы, родительские комитеты, педагогические советы) обладают только совещательным голосом и практически не участвуют в реальном управлении образовательным учреждением. Все управленческие вопросы решаются администрацией учреждения, и в первую очередь с учетом ее мнения и интересов, а органы самоуправления выполняют фактически "декоративную" функцию.

Между тем опыт показывает, что при наличии реальной "общественной составляющей" в управлении ОУ можно:

  • привлечь в ОУ дополнительные ресурсы;
  • обеспечить материально-техническое развитие ОУ;
  • оперативно удовлетворять актуальные об­разовательные запросы семьи и общества;
  • разрешать возникающие конфликтные ситуации между участниками образовательного процесса и даже обеспечивать защиту ОУ и поддержку его руководителя, в т. ч. и при проведении проверок.

Введение в ОУ органов общественного самоуправления, обладающих управленческими полномочиями, соответствует требованиям не только государственной политики в области образования, но и действующего законодательства в этой сфере. Так, подп. 2 п. 6 ст. 2 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании", Закон) декларирует в качестве принципа государственной политики в области образования государственно-общественный характер управления. В соответствии со ст. 13, 32 и 35 этого закона создание органов (форм) самоуправления отнесено к компетенции самого ОУ. Этим же законом предусматривается право на участие в управлении ОУ не только его работников, но также и обучающихся, и их родителей (законных представителей). Основные типовые положения о различных видах образовательных учреждений, принятые Правительством РФ, также содержат нормы, предусматривающие создание и наделение полномочиями в образовательных учреждениях органов общественного самоуправления.

Наиболее современной и отвечающей велениям времени формой привлечения общественности к реализации различных форм управления образованием в настоящее время являются советы образовательных учреждений в виде внутренних (предусмотренных уставом) органов управления, наделенных управленческими (властными) полномочиями. Такие советы с управленческими полномочиями, как правило, называют "управляющими советами". Принципиальное отличие управляющих советов (далее – Совет) от традиционных советов и других органов самоуправления ОУ состоит в том, что управляющие советы функционируют в рамках устава ОУ и Положения о Совете и обладают собственной компетенцией по решению определенного круга вопросов. При этом руководитель ОУ обязан исполнять решение Совета, принятое в рамках его компетенции. Это означает, что решения Советов носят императивный характер, такой же как, например, приказы руководителя, изданные в рамках его полномочий, т. е. обязательны к исполнению.

Термин "управляющий совет" не используется в законодательстве, т. е. не является официальным. Попытка в 2004 г. ввести в Закон РФ "Об образовании" нормы, предусматривающие обязательное создание в ОУ именно управляющих советов, была отклонена Госдумой Федерального Собрания РФ после первого чтения законопроекта, разработанного председателем Комитета по образованию и науке Госдумы. При этом законодатели ссылались на то, что действующий Закон уже содержит достаточно норм, позволяющих создавать в ОУ любые советы, в т. ч. и управляющие. Очевидно, что добавление прилагательного "управляющий" к наименованию совета точнее определило бы его правовое положение. Как показывает практика некоторых прокурорских проверок и экспертиз учредительных документов образовательных учреж­дений при их регистрации, отдельные чиновники на местах считают такое название нелегитимным, поскольку оно отсутствует в тексте официальных нормативных актов, и по данному формальному поводу требуют переделать документ. Чтобы не предоставлять им возможность выдвигать такие необоснованные претензии, рекомендуется использовать названия: "совет образовательного учреждения", "совет школы" и т. д. Хотя в настоящее время термин "управляющий совет" широко употребляется в неофициальных текстах и даже в директивных документах федеральных органов власти, формализм отдельных чиновников можно преодолеть только использованием точной, определенной законом терминологии. При этом следует иметь в виду, что компетенция конкретного совета ОУ зависит не от его наименования, а исключительно от объема тех полномочий, которые предоставлены ему уставом учреждения и (или) соответствующим Положением.

Право наделять совет ОУ управленческими полномочиями закреплено п. 5 ст. 35 Закона РФ "Об образовании". В частности, совет школы с полномочиями управляющего органа создается путем внесения изменений в устав школы и принятия локальных актов, детально регламентирующих правила формирования, полномочия и деятельность совета. Следовательно, все необходимое юридическое оформление совета школы осуществляется локальными (школьными) и правовыми актами местных органов управления (учредителя). Участие учредителя в создании управляющего совета обусловлено тем, что Закон (ст. 13) требует указать в уставе школы структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности. Но при этом право утверждения устава (изменений в устав) и право представления его для регистрации в регистрирующих органах принадлежит учредителю.

наверх

Федеральная нормативная база создания управляющих советов

В настоящее время федеральной правовой основой для создания управляющего совета являются законодательные нормы, закрепленные в ст. 2, 13, 32 и 35 Закона РФ "Об образовании". Несмотря на то что термин "управляющий совет" не используется в формулировках этих норм, Закон предоставляет образовательным учреждениям права самостоятельно выбирать структуру управления, создавать органы самоуправления, определять их компетенцию, разграничивать полномочия между советом и руководителем учреж­дения. В соответствии с предоставленными правами в школе, например, может быть создан либо "традиционный" совет с правом совещательного голоса, либо управляющий совет с управленческими полномочиями по усмотрению школы и учредителя.

Закон РФ "Об образовании", в частности, содержит следующие правила (нормы), на которые можно ссылаться при создании управляющего совета:

– п. 6 ст. 2 закрепляет в качестве принципа правового регулирования (принципа государственной политики) в сфере образования демократический, государственно-общественный характер управления и автономность образовательных учреждений;

– согласно п. 1 ст. 35 управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом учреждения;

– п. 2 ст. 35 устанавливает, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления.

В качестве формы самоуправления ОУ п. 2 ст. 35 Закона РФ "Об образовании" предусматривается "совет образовательного учреждения", а также другие формы самоуправления. При этом согласно п. 5 ст. 35 ОУ предоставляется право разграничивать в уставе полномочия между советом образовательного учреждения и руководителем ОУ. Отметим, что другие органы самоуправления, с которыми можно было бы разграничить полномочия руководителя, в Законе не предусматриваются.

При создании управляющего совета в автономном образовательном учреждении необходимо также учитывать полномочия наблюдательного совета автономного учреждения, которые жестко определены и перечислены в Федеральном законе от 03.11.2006 № 174 "Об автономных учреждениях" и не могут быть переданы никаким других органам управления.

 Состав управляющего совета в значительной мере обусловлен нормами Закона РФ "Об образовании". В частности, в соответствии с п. 4 ст. 50 данного закона обучающиеся всех ОУ имеют право на участие в управлении ОУ. Такое же право Закон предоставляет родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся (п. 1 ст. 52) и всем работникам образовательного учреждения (п. 1 ст. 55***). В действующих федеральных законах и нормативных актах, в частности в типовых положениях, ничего не говорится о возможности или необходимости включения в состав управляющего совета лиц, не имеющих юридических отношений с данным учреждением, например, представителей местного сообщества, работодателей, представителей органов управления, общественных организаций и других юридических лиц. Однако, поскольку работа членов управляющего совета осуществляется на общественных началах, рекомендации о включении в его состав указанных лиц содержатся в методических документах Министерства образования РФ и в некоторых законах об образовании субъектов РФ. Включение в состав управляющего совета представителей общественности не противоречит и не запрещено действующим федеральным законодательством.

наверх

Публичная отчетность и информационная открытость

Создание институтов общественного участия в управлении ОУ неизбежно влечет за собой необходимость обеспечения информационной открытости учреждений образования перед общественностью. И если ранее в период апробации новых форм общественного участия в образовании в середине 2000-х гг. образовательным учреждениям лишь рекомендовалось обеспечивать открытость информации об их деятельности, в т. ч. в форме публичных отчетов и докладов, то в последние годы федеральный законодатель ввел обязательный институт обеспечения информационной открытости и публичности учреж­дений. В частности, в 2010 г. Федеральным законом от 08.11.2010 № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" в ст. 32 Закона РФ "Об образовании" были внесены существенные дополнения, предусматривающие обязательное представление учредителю и общественности ежегодной отчетности образовательных учреждений о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самооценки деятельности ОУ (самообследования). Образовательные учреждения также стали создавать и вести свои официальные сайты в сети Интернет, информация на которых подлежит размещению и обновлению в течение тридцати дней со дня внесения в нее соответствующих изменений.

Законом установлен достаточно большой перечень сведений, которые должны быть доступны на сайте ОУ. На нем должны быть размещены:

  • копия документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности (с приложениями);
  • свидетельство о государственной добровольной аккредитации управляющих советов школ (с приложениями);
  • утвержденный в установленном порядке план финансово-хозяйственной деятельности или бюджетная смета ОУ;
  • отчет о результатах самообследования учреждения;
  • порядок оказания платных образовательных услуг, в т. ч. образец договора об оказании платных образовательных услуг с указанием их стоимости и сведения, перечисленные в п. 3.2 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Публичный отчет и регулярно обновляемая информация на сайте ОУ позволяет: информировать общественность о состоянии дел в данном учреждении; выстроить "диалог" с общественностью с тем, чтобы в условиях дефицита бюджетного финансирования продемонстрировать эффективность расходования государственных средств и потребности, которые испытывает ОУ; обеспечить понимание общественностью возникающих проблем и участие в их разрешении.

Более подробные требования к подготовке публичного доклада прописаны в письме Минобрнауки России от 28.10.2010 № 13-312 "О подготовке публичных докладов" и могут быть использованы руководителем ОУ при его составлении.

наверх

Порядок создания и юридическое оформление управляющего совета

Основные правила.Управляющий совет ОУ создается на основе норм законодательства, определяющих компетенцию образовательного учреждения, а также порядок принятия устава и локальных нормативных актов учреждения. В частности, согласно подп. 7 "б" п. 1 ст. 13 Закона РФ "Об образовании" в уставе учреждения в обязательном порядке указываются: структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности. При этом в соответствии со ст. 32 Закона к компетенции ОУ отнесены: установление структуры управления деятельностью учреждения; разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение учредителю.

 Важное правило содержится в п. 3 ст. 13 Закона РФ "Об образовании", которым образовательному учреждению предоставлено право принимать локальные акты при необходимости регламентации сторон (вопросов) деятельности ОУ, указанных в ст. 13 Закона, в т. ч. для регламентации формирования, компетенции и порядка деятельности органов управления. Такие локальные нормативные акты в образовании подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу. Следовательно, на них распространяется такой же порядок регистрации, как и для устава, т. е. они подлежат утверждению учредителем.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п. 5 ст. 35 Закона РФ "Об образовании" в уставе разграничиваются полномочия между советом и руководителем ОУ. Следовательно, основные управленческие полномочия управляющего совета должны быть перечислены в уставе учреждения.

наверх

Локальные нормативные акты

Факультативную нормативную базу для управляющего совета ОУ составляют его локальные акты: Положение о совете, Положение о выборах в совет, Положение о кооптации в состав совета. Нормативную базу для организации внутренней деятельности управляющего совета составляют документы, разрабатываемые и принимаемые самим советом. Это – Регламент работы совета, Положение о комиссиях и комитетах совета.

Изменения в устав ОУ в связи с созданием управляющего совета вносятся в разделы и пункты, регламентирующие порядок управления (структуру, формирование и компетенцию органов), и в перечень видов локальных актов, регламентирующих деятельность учреждения. При этом необходимо прописать:

правомочия учредителя в части формирования и роспуска совета; структуру органов управления, включающую в качестве формы самоуправления совет образовательного учреждения; порядок формирования совета; компетенцию совета и порядок организации деятельности совета.

Указание компетенции, процедур формирования и организации деятельности совета может быть осуществлено по одному из двух вариантов:

1. В уставе определяются только основополагающие положения об управляющем совете с одновременной отсылкой к локальному акту – Положению о совете.

2. В уставе дается полное детальное изложение компетенции, процедур выборов, назначения, кооптации, деятельности, состава и функций комитетов (комиссий) совета. При этом изложение может быть настолько подробным, что отпадает надобность в принятии специальных локальных актов – положений о совете, выборах, кооптации, регламенте и т. п.

Оба варианта имеют свои преимущества и недостатки.

наверх

Функции и полномочия управляющего совета

Управление образовательным учреждением подразумевает распределение функций и полномочий между руководителем ОУ и создаваемым в учреждении управляющим советом, при котором следует руководствоваться простым правилом: воспитанием и обучением, вопросами педагогических методик и непосредственного управления учреждением (менеджментом) должны заниматься специалисты, имеющие профессиональное образование в этих областях. Члены управляющего совета, как правило, такими качествами не обладают. Следовательно, в компетенцию управляющего совета нельзя включать такие вопросы. И наоборот, в вопросах определения режима работы учреждения, направлений его развития, направлений дополнительного образования детей, оздоровления, а также оценки качества образования, работы педагогов и учреждения в целом, как показывает практика, члены управляющего совета проявляют большую объективность даже по сравнению с педагогами, администрацией и другими работниками ОУ, которые, может быть, бессознательно, но почти всегда ориентированы на защиту своих узкоспециальных интересов.

Еще раз отметим, что в официальных документах управляющий совет должен иметь обычное наименование "совет образовательного учреждения". Ведь прилагательное "управляющий" применимо лишь для неофициального использования и появляется лишь в связи с тем, что данный совет наделяется реальными управленческими полномочиями. При этом с позиции Закона не имеет значения, есть такие полномочия у совета или нет. Закон предоставляет право наделять совет полномочиями по усмотрению учреждения и его учредителя. И от этого усмотрения название совета в законе не меняется. Следовательно, и в официальных документах рекомендуется использовать установленное законом название. Однако в тех регионах (Ханты-Мансийский автономный округ (Югра), Тамбовская область и др.), где приняты региональные законы о государственно-общественном управлении в образовании, применение термина "управляющий совет" вполне легитимно и может использоваться в официальных документах.

А.И. Вавилов, ст. науч. сотр. Центра правовых
прикладных разработок Института
развития образования ГУ-ВШЭ

 

 

 

 



Подписка на статьи

Не пропустите ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь бесплатно на рассылку.

Мероприятия


Мероприятия

Проверьте свои знания и приобретите новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение на подписку

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Электронная система

Справочная система «Образование»

Вебинары

Школа Менеджера образования




© МЦФЭР, 2016. Свидетельство о регистрации СМИ: Эл № ФС77-37745 от 12 октября 2009 года
Menobr.ru: сайт для специалистов и управленцев сферы общего образования. Все права защищены. Полное или частичное копирование любых материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции сайта. Нарушение авторских прав влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

По вопросам подписки обращайтесь: 8 800 775-4822 (звонки по России бесплатные)
По вопросам клиентской поддержки тел.: +7 (495) 937-90-82



  • Мы в соцсетях
Материал только для зарегистрированных пользователей

Чтобы продолжить чтение, пожалуйста, зарегистрируйтесь.

Это бесплатно и займет всего минуту, а вы получите:

  • доступ к профессиональным материалам и полезным сервисам;
  • статьи и готовые рекомендации по главным вопросам управления образованием;
  • шпаргалки для безошибочной работы;
  • вебинары и презентации от лучших экспертов.

А еще в подарок за регистрацию Вы получите видеолекцию «Методические и организационные аспекты введения ФГОС обучающихся с ОВЗ».

Лектор: Фальковская Л. П., начальник отдела образования детей с проблемами развития и социализации.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Материал только для зарегистрированных пользователей

Зарегистрируйтесь, чтобы получить документ. Это бесплатно и займет всего минуту!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль